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公丕祥:推动江苏大运河文化带高质量发展的立法保障
2020-01-15  来源:运河网公众号  作者:公丕祥  

2019年11月29日,江苏省十三届人大常委会第十二次会议审议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》(以下简称《决定》)。这是我国第一部关于大运河文化带建设的省级地方性法规,在新时代江苏地方立法进程中具有开创性的重大意义。《决定》的制定和实施,是深入贯彻落实习近平总书记对大运河文化带建设的重要指示精神,运用法治思维和法治方式保护好、传承好、利用好大运河文化的重大举措,必将为促进江苏大运河文化带建设走在全国前列、实现高质量发展提供坚强有力的立法保障。

中国大运河是世界上由国家组织开凿时间最早、沿用时间最长、长度最大、规模最大的巨大运河工程体系,凝结着丰厚的制度文化、技术文化和社会文化,因而是中华文明的显著标识之一,对于维护国家统一、实现国家治理目标产生了深远的历史影响。大运河也是人类文明的宝贵遗产。2014年6月22日,第38届世界遗产委员会批准大运河遗产以“大运河”为登录名列入《世界遗产名录》,这标志着中国大运河正式成为世界文化遗产,具有世界性的意义。大运河是流动的、线性的、活态的文化,沿线区域蕴藏着极为丰富的有形的和无形的文化遗存。流淌了2500多年的大运河历史文化长河,生生不息,经久延续,充满着无限的生机与活力,形成一条波澜壮阔、绚丽璀璨的运河文化带。江苏是大运河的起源地,大运河文化带江苏段文化底蕴深厚,文化遗存丰富,沿线区域从古至今就是经济活跃、文化昌盛之地。

推进大运河文化带建设,必须坚持立法先行、实现良法善治,充分发挥立法的引领和推动作用。江苏省委、省人大、省政府高度重视大运河文化带建设的立法工作。省委大运河文化带建设工作领导小组办公室在深入调查研究的基础上,提出了制定有关地方性法规的重要意见。省人大常委会将制定关于促进大运河文化带建设的决定纳入《2018—2022年立法规划》并列为2019年立法计划。在全省立法工作会议上,省委书记、省人大常委会主任、省大运河文化带建设领导小组组长娄勤俭同志对做好大运河文化带建设地方立法工作提出了明确要求。省委常委、省委宣传部部长、省委大运河文化带建设领导小组办公室主任王燕文同志对大运河文化带建设立法调研作出了具体部署。在省委宣传部的大力支持和指导下,省人大常委会教科文卫委员会按照省人大常委会主任会议的部署要求,秉持人大主导、自主起草、地方创制、全国率先的工作定位,广泛调研,充分论证,反复修改,形成《决定(草案)》。省人大常委会专门听取和审议省政府关于江苏大运河文化带规划建设情况的报告,在此基础上,两次审议《决定(草案)》,并且全票表决通过了《决定》,从而揭开了新时代大运河文化带立法的崭新篇章。

制定关于促进江苏大运河文化带建设的法规性决定,是一项要求高、难度大、综合性强的创制性地方立法,涉及范围广泛,法律关系复杂。从总体上看,《决定》落实中央《大运河文化保护传承利用规划纲要》的要求,坚持立足江苏、面向全国、放眼世界,思想站位高,立法思路新,建设措施实,前瞻引领强,是一部开创性的、创制性的、高质量的地方性法规。具体来说,《决定》至少具有以下四个主要特点:

1、彰显立法主旨

《决定》坚持以习近平总书记关于大运河文化带建设的重要指示和党的十九大、十九届四中全会精神为指导,贯彻新发展理念,坚持以人民为中心的立法发展准则,悉心把握人民群众对大运河文化带立法工作的新要求、新期待,着力“将大运河文化带打造成高品位、高水平的文化长廊、生态长廊、旅游长廊,共建共享民生家园”(第二条)。《决定》确立“保护优先”的立法理念,坚持大运河文化保护、传承、利用的有机统一,将大运河文化遗存保护全部纳入法律调整的范围,积极传承大运河的历史文脉和文化价值,引导和支持大运河沿线地区构筑区域文化新高地,合理利用大运河的航运、输水、灌溉、旅游、防洪等经济社会功能价值。《决定》坚持可持续发展,落实绿色发展理念,运用法律手段划定和严守沿河生态保护红线,促进河道生态修复,推动绿色航运,保护和恢复大运河湿地系统,加强沿岸环境基础设施建设,着力构建大运河绿色生态空间长廊。

2、把握立法定位

立法定位旨在于为立法工作确立赖以遵行的立法基点,是立法宗旨与目的的具体化。《决定》着眼于江苏大运河文化带建设的全局,科学把握立法目标,致力于制定一部关于统筹与大运河文化带建设密切联系的重大关切、实现大运河文化带建设的文化价值、生态价值、经济价值和社会价值有机统一的跨区域流域性综合地方性法规。在此基础上,《决定》将江苏行政区域内的大运河文化带建设及相关活动确定为立法调整对象(第一条),并且将大运河文化带江苏段沿线区域的管理体制、规划编制、经费投入、文化遗存保护、文化价值弘扬、生态空间管控、生态保护修复、流域环境治理、河道本体建设、航道整治升级、岸线资源保护利用、沿线城镇体系建设、文旅融合发展、沿线产业转型发展、沿线基本公共服务体系建设、沿线综合执法体制建设、大运河文化宣传研究教育与传播、社会组织参与等等大运河文化带建设的各类活动与行为纳入立法调整范围,由此建立了江苏大运河文化带的基本立法框架。

3、突出制度创新

《决定》是一个内在逻辑联系紧密、立法要素有机协调的地方立法结构系统,以体现先进理念、坚持问题导向、体现地方特色、确保务实管用为立法目标,全面加强江苏大运河文化带的制度体系建设,促进相关各项制度规定内在整合、衔接配套。通览《决定》二十七条,我们可以看到,制度创新犹如一根主轴贯穿始终。比如,大运河文化带建设的领导体制和组织管理体系、规划制定与实施制度、大运河世界文化遗产保护制度与其他历史文化遗存保护机制、沿岸生态空间管控制度、沿线区域生态保护与修复制度、大运河本体建设与河道治理机制、岸线保护利用制度、绿色航运机制、文旅融合机制、沿线美丽乡村建设机制、大运河文化带建设资金投入与保障制度、引入社会资本参与建设机制、大运河文化遗产监测管理机制、沿线五级河湖长制、综合考核评价体系、沿线区域联合执法和综合执法机制、沿线环境公益诉讼制度、法律责任制度,等等。它们之间相互联系、内在关联、融为一体、同向发力,构成了促进江苏大运河文化带建设的有机制度体系,从而形成推动江苏大运河文化带高质量发展的强大法治功能。

4、提升立法技术

在全国率先制定促进大运河文化带建设的省级地方性法规,意义重大,影响深远。在一个条文有限的法规性决定中,准确、充分、恰当地反映和表达江苏大运河文化带建设的立法需求,增强立法的针对性、有效性和可操作性,确乎难度不小。《决定》深刻把握新时代江苏大运河文化带建设的战略全局,正确认识和处理好地方立法中的若干重大关系,努力提高立法技术水平,注重加强和国家上位法、部门规章、现行地方性法规、地方政府规章和法规性决定之间的衔接整合,深入梳理具有全局性、关键性、支配性作用的重要制度规范,使之与大运河文化带的高质量发展内在契合,在此基础上着力推动制度创新,用科学合理、行之有效、务实管用的制度体系促进江苏大运河文化带建设走在全国的前列,从而充分展示了立法者的智慧和能力,为全国大运河文化带立法提供了有益的江苏经验或“江苏样本”。

责任编辑:黄佳

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